4 kadencja Sejmu
Interpelacja nr 778
do ministra gospodarki
w sprawie zakresu i zasad funkcjonowania systemu
usług hotelarskich
Szanowny Panie Ministrze! W środowisku hotelarsko-turystycznym dość
powszechną jest opinia, że obowiązujące obecnie uregulowania prawne
dotyczące standaryzacji obiektów świadczących usługi hotelarskie nie
gwarantują właściwego ich poziomu i dalszego rozwoju. Dotyczy to usług
zarówno na rynku krajowym, jak i międzynarodowym, zwłaszcza w kontekście
naszego przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej.
Obowiązujące w tych kwestiach rozwiązania zawarte w ustawie o
usługach turystycznych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (DzU nr 133 z 1997 r.,
poz. 884, z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu ministra gospodarki w sprawie
obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi
hotelarskie z dnia 13 czerwca 2001 r. (DzU nr 66 z 2001 r., poz. 665) są
nie tylko niespójne i mało precyzyjne, ale także nie odpowiadają wymogom
współczesnej gospodarki turystyczno-hotelarskiej. Najogólniej rzecz
biorąc, w szczególności dotyczą one:
Po pierwsze: braku jednoznacznych, czytelnych i logicznie
uzasadnionych kryteriów określających zasady standaryzacji i kwalifikacji
poszczególnych obiektów hotelowych (pensjonat, hotel itp.). Niekiedy
pozostają one w sprzeczności z normami obowiązującymi w krajach Unii
Europejskiej.
Po drugie: pominięcia wielu uwarunkowań wynikających z
geograficznego położenia obiektów hotelowych (np. czynników dotyczących
ich funkcjonalności w górach, nad jeziorami, morzem itp.).
I po trzecie: nadanie niewspółmiernie wysokiej - do stanu
faktycznego - rangi przepisom dotyczącym obsługi osób niepełnosprawnych.
Sugeruje to, że znakomita większość gości hotelowych to osoby sprawne
inaczej.
Konkludując, stwierdzić można, że obecne rozwiązania prawne w
zakresie świadczenia usług hotelowych przynoszą więcej szkody niż pożytku.
Zachodzi zatem naszym zdaniem potrzeba nowelizacji przepisów w tej
materii. W tym miejscu pozwolimy sobie zapytać pana ministra, czy taka
ewentualność jest w tej chwili rozważana.
Ponadto prosimy o odpowiedź na następujące pytania:
- Czy monitorowane są: realizacja ustawy o usługach turystycznych i
wynikające z tej ustawy przepisy wykonawcze?
- Jakie wnioski wynikają z dotychczas stosowanych przepisów i
ewentualnego monitoringu w zakresie funkcjonowania obiektów hotelarskich i
innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie?
Z wyrazami szacunku
Posłowie Ryszard Maraszek
i Tadeusz Tomaszewski
Warszawa, dnia 28 lutego 2002 r.
Odpowiedź ministra gospodarki
na interpelację nr 778
w sprawie zakresu i zasad funkcjonowania sytemu usług
hotelarskich
W odpowiedzi na interpelację posłów: pana posła Ryszarda
Maraszka i pana posła Tadeusza Tomaszewskiego dotyczącą uregulowań
prawnych w zakresie standaryzacji obiektów świadczących usługi hotelarskie
minister gospodarki uprzejmie informuje, że sprawa ta jest przedmiotem
ciągłego zainteresowania ministerstwa. Minister gospodarki zobowiązany
jest do realizowania zadań wynikających w tym zakresie z ustawy o usługach
turystycznych, określającej m.in. podział obiektów na rodzaje i kategorie
oraz nakładającej na przedsiębiorców świadczących usługi w tych obiektach
określone obowiązki. Podstawowym zadaniem minister gospodarki jest
formułowanie w oparciu o upoważnienie ustawowe tzw. wymagań
kategoryzacyjnych - odnoszących się do poszczególnych rodzajów i kategorii
obiektów hotelarskich, a konkretyzujących przepisy ustawy oraz określanie
minimalnych wymagań co do wyposażenia innych obiektów, w których
świadczone są usługi hotelarskie.
Obecne uregulowania prawne dotyczące usług turystycznych,
w tym dotyczące świadczenia usług hotelarskich, mają długą historię.
Postulaty uchwalenia w Polsce ustawy o turystyce pojawiały
się w środowiskach zainteresowanych turystyką od wczesnych lat 70.
Wynikały m.in. z faktu, że posiadanie odpowiedniej regulacji
materialnoprawnej było wówczas uważane za gwarancję korzyści polegających
na dostępie do środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań
państwa. Stąd dyskusje dotyczące tej regulacji kreowały zakres ustawy
bardzo szeroko - zmierzały m.in. do zdefiniowania zjawiska turystyki,
wskazania priorytetów społecznych i edukacyjnych tego zjawiska i
stworzenia instytucji odpowiedzialnych za rozwój turystyki. Rozwojowi
turystyki jako zjawiska społecznego, pomimo świadomości pewnych jej
dysfunkcji, przypisywano bowiem zdecydowanie pozytywne znaczenie.
Niejako na marginesie tego nurtu dyskusji teoretycznej i
związanych z nią postulatów funkcjonowały zręby prawa turystycznego
tworzonego przepisami rangi podustawowej - przede wszystkim zarządzeniami
centralnych organów administracji państwowej (przewodniczącego Głównego
Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki i Głównego Komitetu Turystyki),
dotyczące takich aspektów, jak działalność przewodników turystycznych i
pilotów wycieczek zagranicznych, a wcześniej kierowników wycieczek
krajowych, wymagań higieniczno-sanitarnych dla hoteli i innych obiektów
hotelarskich, sytemu informacji turystycznej, a w połowie lat 80., po
dopuszczeniu działalności prywatnych biur podróży, także i w zakresie
wymagań dla ich prowadzenia. Przepisy te pełniły równocześnie dość istotną
rolę reglamentacyjną, pomimo że wydano je bez wyraźnej podstawy ustawowej.
Za podstawę ich wydawania przyjmowano bowiem ogólne normy kompetencyjne,
zawarte w ustawach o utworzeniu GKKFiT, GKT czy następnie UKFiT.
Wprowadzenie od 1989 r. nowej regulacji dotyczącej
działalności gospodarczej i dokonanie związanego z tym procesu
porządkowania prawa gospodarczego doprowadziło do uchylenia szeregu
wspomnianych wyżej przepisów szczegółowych odnoszących się do turystyki,
regulujących działalność pilotów wycieczek zagranicznych i przewodników
turystycznych, funkcjonowanie systemu informacji turystycznej oraz
prywatnych biur podróży. Uchylenie wspomnianych przepisów było konieczne,
bowiem wkraczały one w materię swobody działalności gospodarczej, a
wydawane były bez wyraźnej podstawy ustawowej, jedynie w oparciu o ogólną
normę kompetencyjną. Uchylono zatem przepisy o przewodnikach turystycznych
i pilotach wycieczek oraz o informacji turystycznej. Przepisy regulujące
zasady prowadzenia prywatnych biur podróży straciły moc bezpośrednio przez
wprowadzenie ustawy o działalności gospodarczej.
Sytuacja przepisów określających rodzaje i kategorie
zakładów i obiektów hotelarskich była bardziej złożona. Przepisy te
stanowiły bowiem ˝ogólne standardy usług turystycznych˝, a zatem mieściły
się w zakresie kompetencji ustawowych centralnych organów do spraw
turystyki. Nie było podstawy do ich uchylenia, w związku z czym przepisy
te stosowano najdłużej - w zasadzie do chwili wejścia w życie ustawy o
usługach turystycznych 1 lipca 1998 r. Jednak podstawa ich wydania była
niewystarczająca do ustalenia powszechnego obowiązku poddawania obiektów i
zakładów hotelarskich zaszeregowaniu do określonego rodzaju i nadawania im
kategorii. O zaszeregowanie takie występowali jedynie niektórzy
przedsiębiorcy, a organy administracji nie dysponowały sankcją za
nieprzestrzeganie przepisów określających wymagania dla poszczególnych
rodzajów obiektów. Stan ten powodował, że na rynku funkcjonowały obok
siebie obiekty używające nazw rodzajowych i oznaczenia kategorii na
podstawie decyzji administracyjnej i takie, które nazw i oznaczeń
kategorii używały bez decyzji i zwykle bez spełnienia wymagań - ze szkodą
dla ich klientów i kontrahentów, wprowadzanych w błąd co do zakresu i
jakości świadczonych usług.
Prace legislacyjne nad ustawą o usługach turystycznych
podjęto w 1992 r. z inicjatywy Marka Poszuchy ówczesnego wiceprezesa
Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki. Dyskusja dotycząca zakresu
regulacji, prowadzona przy udziale samorządu gospodarczego w turystyce i
stowarzyszeń branżowych, doprowadziła do istotnego ograniczenia zakresu
przedmiotowego regulacji w stosunku do wspomnianych wyżej wcześniejszych
przepisów. Podejmując po raz kolejny prace nad ustawą o turystyce, za
najpilniejsze uznano wprowadzenie regulacji dotyczących ochrony konsumenta
usług turystycznych, rozumianej zarówno jako ustalenie standardów
świadczenia tych usług przez przedsiębiorców, jak i jako określenie
warunków zawierania umów z klientami.
Należy mieć przy tym świadomość, że postulat zawarcia w
przepisach przygotowywanej ustawy regulacji dostosowującej polskie
przepisy do wymagań Wspólnot Europejskich, w tym szczególnie do dyrektywy
314 z 1990 r., nie był w początkowym okresie prac formułowany, bowiem sama
dyrektywa nie była jeszcze powszechnie znana. Termin jej wdrożenia w
państwach członkowskich przypadał bowiem w 1992 r. Dopiero rok 1993 i
następne przyniosły głębszą wiedzę o europejskich standardach ochrony
konsumenta, w tym w zakresie usług turystycznych, i przesądziły o zakresie
zawartych w projektowanej ustawie mechanizmów zabezpieczeń finansowych na
rzecz klientów. Europejski standard w znacznym stopniu ograniczył zakres
przedmiotowy tych zabezpieczeń - w pierwszych wersjach ustawy proponowano
bowiem zabezpieczenia w pełni obejmujące odpowiedzialność kontraktową i
deliktową wobec klientów biur podróży.
Od wstępnego sformułowania założeń projektu do jego
skierowania jako projektu rządowego do prac parlamentarnych upłynął długi
- blisko czteroletni - okres prac przygotowawczych, zarówno dyskusji
środowiskowych, jak i uzgodnień międzyresortowych. Najbardziej dyskusyjnym
zagadnieniem okazało się wykorzystanie mechanizmów administracyjnych dla
wymuszenia na przedsiębiorcach turystycznych spełnienia wymagań nowej
ustawy, w tym zwłaszcza zapewnienie zabezpieczeń finansowych na rzecz
klientów. Ustawa o działalności gospodarczej, stanowiąca podstawę
wszelkich regulacji dotyczących swobody działalności gospodarczej,
przewidywała dla obszarów działania wymagających bezpośredniej ingerencji
administracyjnej formę koncesji, wydawanych przez naczelne organy
administracji państwowej. Zastosowanie tego instrumentu w odniesieniu do
usług turystycznych, stanowiących w potocznym odczuciu symbol działalności
˝lekkiej, łatwej i przyjemnej˝, powodowało opór polityczny przed
skierowaniem projektu do Sejmu. Jednak bez skutecznego mechanizmu
wdrażania nowych wymagań ustawowych uchwalanie ustawy w tym zakresie
byłoby całkowicie niecelowe, dlatego ostatecznie zdecydowano się skierować
do Sejmu projekt przewidujący koncesje dla organizatorów turystyki i
pośredników turystycznych.
Długą i trudną dyskusję w ramach uzgodnień
międzyresortowych wywołała także regulacja odnosząca się do umów
zawieranych przez biura podróży z ich klientami. Poszukiwano takiego
rozwiązania, które nie naruszy zasad polskiego prawa cywilnego, a pozwoli
na wdrożenie wymagań dyrektywy europejskiej. Ostatecznie przyjęto
rozwiązanie połowiczne - ustawa o usługach turystycznych skoncentruje się
na wymaganiach o charakterze administracyjnym i wymaganiach szczegółowych
dotyczących materiałów informacyjnych oraz określeniu poszczególnych
punktów umów, natomiast podstawowe kwestie konstrukcyjne umowy pomiędzy
klientami a biurami podróży (umowy o podróż), w tym odpowiedzialność z
tytułu niewykonania umowy, zostaną zawarte w Kodeksie cywilnym.
Ustawa o usługach turystycznych uchwalona została
ostatecznie 29 sierpnia 1997 r. jako jedna z ostatnich ustaw przyjętych
przez Sejm II kadencji, a jej termin wejścia w życie ustalono, zgodnie z
pierwotnym brzmieniem przepisu końcowego, na 1 stycznia 1998 r. (DzU nr
133, poz. 884).
Jednak po zmianie rządu została ona bardzo szybko
znowelizowana ustawą z 3 grudnia 1997 r. (DzU nr 158, poz. 1043),w ramach
której odroczono pierwotny termin wejścia w życie o pół roku, to znaczy do
1 lipca 1998 r. Przyczyną tego odroczenia była nowa polityka gospodarcza,
której elementem stało się weryfikowanie wszelkich regulacji prawnych
ingerujących w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Odroczenie
terminu wejścia w życie ustawy wynikało zatem z intencji dokonania zmian w
treści ustawy, jednak zmian takich ostatecznie nie zaproponowano.
Równocześnie już po uchwaleniu ustawy weszła w życie nowa Konstytucja RP,
ustanawiająca nowy system źródeł prawa. Istotną zmianą w tym systemie było
wyłączenie zarządzeń centralnych organów administracji państwowej z
systemu powszechnie obowiązujących źródeł prawa, a w konsekwencji
niemożność wydania przez prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki
przewidzianych w ustawie aktów wykonawczych. Wobec braku propozycji
rządowych zmierzających do dostosowania przepisów ustawy do wymagań nowej
konstytucji z odpowiednią inicjatywą wystąpili posłowie, dzięki czemu
ustawą z dnia 23 lipca 1998 r. (DzU nr 113, poz. 714) dokonana została
kolejna nowelizacja ustawy o usługach turystycznych, umożliwiająca wydanie
niezbędnych aktów wykonawczych przez prezesa Rady Ministrów. Brak
przepisów wykonawczych uniemożliwiał przez dłuższy okres realizację
większości postanowień ustawy, zatem można stwierdzić, że jej wejście w
życie następowało w praktyce z opóźnieniem i niezbyt skutecznie. Brak
niezbędnych regulacji prawnych w przepisach wykonawczych nie tylko
ograniczał realizację głównego celu ustawy - ochrony konsumenta usług
turystycznych, ale także, wbrew intencji ustawodawcy, ograniczał możliwość
podejmowania na nowo działalności gospodarczej w sferze usług
turystycznych. Opóźnienia procesu legislacji dezorganizowały także pracę
organów administracji odpowiedzialnych za wdrożenie ustawy.
Okres wejścia w życie ustawy zbiegł się z kolejnymi
zasadniczymi zmianami w polskim systemie prawnym. Te zmiany to reforma
administracyjna, przewidująca m.in. decentralizaję administracji
państwowej i przeniesienie szeregu kompetencji organów centralnych na
wojewodów i organy administracji samorządowej, a także projekt
kompleksowej reformy Prawa działalności gospodarczej, przewidujący m.in.
doprecyzowanie pojęcia koncesji na działalność gospodarczą i ograniczenia
zakresu koncesjonowania oraz jednolite uregulowanie instytucji zezwolenia
na prowadzenie działalności gospodarczej. Te fundamentalne zmiany wymusiły
propozycję kolejnej nowelizacji ustawy o usługach turystycznych. Istotą
tej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 10 kwietnia 1999 r., jest
zastąpienie przewidzianych ustawą koncesji organizatora turystyki i
pośrednika turystycznego odpowiednimi zezwoleniami i powierzenie ich
wydawania wojewodom.
Konieczne zmiany ustawy, wymuszane zmieniającym się
otoczeniem prawnym, mogły powodować wśród jej adresatów, w tym szczególnie
przedsiębiorców działających w turystyce, stan dezorientacji. Utrudnia to
spokojne wdrażanie jej przepisów, zwłaszcza w sytuacji zmieniających się
terminów i okresów dostosowawczych. Konieczne zmiany ustawy zbiegają się
także z propozycjami bardzo niedojrzałymi, powodującymi dodatkowy zamęt
wśród zainteresowanych, jak na przykład poselski projekt ustawy o usługach
turystycznych i hotelarskich, zawierający nagłośnione w prasie pomysły
˝dobrowolnych koncesji˝ i ˝dobrowolnych zabezpieczeń˝.
Kolejną nowelizację przyjęto w ustawie z 28 kwietnia 2000
r. o zmianie ustawy o usługach turystycznych (DzU nr 43, poz. 486).
Nowelizacja ta uwzględnia zmiany wynikające z ustalenia, w ustawie z dnia
4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t. jedn.: DzU z 1999
r. nr 82, poz. 928, z późn. zm.), działów administracji rządowej i
ministrów właściwych w sprawach poszczególnych działów. W szczególności
ustalenie ministra właściwego do spraw turystyki, która uzyskał status
odrębnego działu administracji, spowodowało konieczność zmiany delegacji
ustawowych do wydawania aktów wykonawczych do ustawy o usługach
turystycznych. Akty normatywne wydawane dotychczas przez prezesa Rady
Ministrów, na mocy ww. ustawy, są obecnie wydawane przez ministra
właściwego do spraw turystyki. Zgodnie z rozporządzeniem prezesa Rady
Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowego zakresie
działania ministra gospodarki (DzU nr 50, poz. 588) działem: turystyka kieruje minister gospodarki.
Nowelizacja dotyczyła także zmian organizacyjnych w dotychczasowym
Urzędzie Kultury Fizycznej i Turystyki dokonanych ustawą z dnia 20
stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o utworzeniu Urzędu Kultury Fizycznej i
Turystyki (DzU nr 9, poz. 116). Urząd ten został przemianowany na Urząd
Kultury Fizycznej i Sportu, a dotychczasowe kompetencje prezesa urzędu w
dziedzinie turystyki zostały przekazane ministrowi właściwemu do spraw
turystyki. Nowelizacja ta wymagała wydania na nowo aktów wykonawczych do
ustawy, stwarzając równocześnie okazję uwzględnienia w tych zmianach
doświadczeń pierwszego okresu ich stosowania. Ostatniej, obszernej zmiany
dokonano ustawą z dnia 8 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie
wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych, ustawy o transporcie
kolejowym i ustawy o usługach turystycznych oraz ustawy Kodeks
postępowania cywilnego, ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawy
o działach administracji rządowej - w związku z dostosowaniem do prawa
Unii Europejskiej (DzU nr 122, poz. 1314).
Najistotniejsze elementy tej nowelizacji to dostosowanie
pojęcia przedsiębiorcy i statusu przedsiębiorców zagranicznych
prowadzących działalność gospodarczą do Prawa działalności gospodarczej,
określenie zasad reprezentowania przedsiębiorców zagranicznych przez
agentów turystycznych, a także możliwość kontroli działalności agentów i
nałożenie na agentów reprezentujących przedsiębiorców prowadzących
działalność gospodarczą w Polsce niezgodnie z przepisami Prawa
działalności gospodarczej lub w inny sposób naruszających interes klienta
takich samych obowiązków i zakresu odpowiedzialności, jakie dotyczą
polskich organizatorów turystyki.
Odstąpienie od koncepcji wprowadzenia do Kodeksu cywilnego
nowego typu ˝umowy o podróż˝, w ramach którego przewidywano pierwotnie
uregulowanie części zagadnień objętych dyrektywą 90/314/EWG o podróżach i
wycieczkach zagranicznych sprzedawanych w formie pakietów usług, stworzyło
konieczność istotnego rozszerzenia i zmiany rozdziału III ustawy ˝Ochrona
klienta˝ o uregulowania dotyczące kwestii: ponoszenia odpowiedzialności
przez organizatora turystyki za niewykonanie lub nienależyte wykonanie
umowy z klientem jako reżimu szczególnego wobec ogólnych zasad
odpowiedzialności kontraktowej, wynikających z art. 471 i nast. K.c.,
obowiązku dostarczenia przez organizatora turystyki świadczeń zastępczych
w razie niewykonania umowy lub zmiany programu imprezy w czasie trwania
imprezy oraz zapewnienia związanej z tym możliwości odstąpienia przez
klienta od umowy i zapewnienia mu powrotu do domu lub transportu do innego
uzgodnionego miejsca, nałożenia na klienta obowiązku niezwłocznego
zgłaszania reklamacji w miejscu, w którym świadczone są usługi, dla
umożliwienia usługodawcy usunięcia uchybień w sposobie ich świadczenia.
W nowelizacji tej wprowadzono także podstawę tworzenia
środków specjalnych niezbędnych dla finansowania niektórych kosztów
wdrażania ustawy.
Przedstawiony powyżej skomplikowany proces uchwalania i
ostatecznego kształtowania treści ustawy o usługach turystycznych może
rodzić pytanie, czy regulacja ta, wdrażana z takim trudem, jest w polskim
prawie niezbędna i czy gwarantuje zapewnienie właściwego poziomu usług
turystycznych, w tym hotelarskich. W odpowiedzi należy podkreślić, że była
to jedna z pierwszych regulacji kompleksowo chroniących interes konsumenta
i realizująca podstawowe wymagania odpowiedniej dyrektywy europejskiej.
Obecnie rozwiązania przyjęte w ustawie wydają się dość oczywiste, jednak w
chwili ich wprowadzania budziły ogromne wątpliwości i dyskusje. Dotyczyło
to nie tylko wspomnianych już instrumentów administracyjnych wymuszających
posiadanie zabezpieczeń, ale nawet tak podstawowych pojęć, jak agent
turystyczny czy organizator turystyki.
Proces kształtowania treści ustawy nie jest zakończony.
Zgłaszane są kolejne postulaty jej nowelizacji lub rozszerzenia.
Niewątpliwie mechanizmy wykorzystane w ustawie o usługach turystycznych
powinny być z czasem, po okresie wdrożenia podstawowych celów ustawy,
zastępowane bardziej efektywnymi.
Na tle wyżej przedstawionych ogólnych ram prawnych pragnę
poniżej odpowiedzieć kolejno na szczegółowe pytania panów posłów.
Brak jednoznacznych, czytelnych i logicznie uzasadnionych
kryteriów określających zasady standaryzacji i kwalifikacji poszczególnych
obiektów hotelowych (pensjonat, hotel itp.). Niekiedy pozostają one w
sprzeczności z normami obowiązującymi w krajach Unii Europejskiej.
Sprawa treści wymagań kategoryzacyjnych jest wnikliwie
monitorowana, a każda ich zmiana jest konsultowana ze środowiskiem
zawodowym hotelarzy. Dokonywane przez ministra gospodarki zmiany wymagań
zmierzają do eliminowania przepisów nadmiernie szczegółowych i
nieefektywnych z punktu widzenia ochrony interesów klientów, natomiast
wprowadzanie wymagań nowych podyktowane jest w pierwszej kolejności
zmianami kulturowymi i rosnącymi aspiracjami społecznymi, a po drugie
zmieniającą się technologią.
Zmiany wymagań kategoryzacyjnych powinny być jednak
dokonywane z dużą ostrożnością - mając na względzie przede wszystkim
ochronę interesów tych przedsiębiorców, którzy w oparciu o obowiązujące
uprzednio przepisy urządzili swoje obiekty i nie mogli być narażani na
kosztowne zmiany i przeróbki przed zamortyzowaniem poczynionych w tym
zakresie inwestycji. Należy zauważyć, że zasadnicze elementy wymagań
odnoszących się do poszczególnych rodzajów obiektów hotelarskich, w tym
objętych interpelacją hoteli i pensjonatów, są kontynuacją przepisów
obowiązujących nieprzerwanie od 1985 r., zostały w praktyce hotelarskiej
sprawdzone i były przez środowisko powszechnie akceptowane.
W ocenie ministra gospodarki nie jest uzasadniony pogląd,
że wymagania kategoryzacyjne nie gwarantują właściwego poziomu i dalszego
rozwoju usług hotelarskich. Wymagania te mają charakter minimalny, a
przedsiębiorcy we własnym zakresie mogą poszerzać zarówno zakres
świadczonych usług, jak i wzbogacać wyposażenie swoich obiektów.
Z punktu widzenia konkurencyjności polskiej oferty
turystycznej na rynkach zagranicznych najistotniejsze jest samo
funkcjonowanie wiarygodnego sytemu standaryzacji usług, ułatwiającego
klientom dokonanie świadomego wyboru rodzaju i kategorii obiektu zgodnego
z ich oczekiwaniami oraz istnienie państwowego nadzoru nad bezpieczeństwem
obiektów oferujących zakwaterowanie. Z wiedzy posiadanej przez
Ministerstwo Gospodarki wynika, że nie istnieje i zapewne w najbliższej
przyszłości nie powstanie jednolity system standaryzacji usług
hotelarskich w Europie. Poszczególne państwa tworzą swoje systemy krajowe,
niekiedy różniące się od siebie w istotny sposób. Dlatego możliwe jest, że
polski system kategoryzacji hoteli i pensjonatów zawiera elementy, które
nie występują w innych systemach krajowych. Doświadczenia innych krajów, w
tym w szczególności należących do Unii Europejskiej, staramy się
wykorzystywać w pracach nad zmianami polskiego systemu kategoryzacji,
zwłaszcza w takich przypadkach, gdy określone rozwiązania są stosowane
powszechnie.
Zwracamy ponadto uwagę, że od początku prac nad
regulacjami działalności gospodarczej w sferze usług turystycznych,
jeszcze przed pracami nad ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach
turystycznych (DzU z 2001 r. nr 55, poz. 578), wszelkie propozycje były
szeroko konsultowane z turystycznym samorządem gospodarczym (branżą
turystyczną), a w tym propozycje dotyczące usług hotelarskich. To właśnie
Polskie Zrzeszenie Hoteli przygotowało w listopadzie 1996 r. pierwsze
wymagania kategoryzacyjne dla hoteli, moteli i pensjonatów. Nastąpiło to
jeszcze przed wejściem w życie ustawy o usługach turystycznych, a w
kwietniu 1997 r. w ostatecznej wersji projekt został przedstawiony jako
załącznik nr 1 do zarządzenia prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i
Turystyki. W 1997 r. również Polska Federacja Campingu i Caravaningu
współpracowała z administracją rządową przy redagowaniu ostatecznej wersji
wymagań minimalnych dla campingów, pól biwakowych i domków turystycznych.
Przy przygotowywaniu aktów wykonawczych do ustawy, w tym
rozporządzenia w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w
których świadczone są usługi hotelarskie, stworzyliśmy warunki, aby
reprezentanci branży turystycznej mogli przedstawiać swoje propozycje.
Były one zgłaszane w formie pisemnej w postaci uwag do rozesłanych do
stowarzyszeń turystycznych wstępnych projektów rozporządzenia oraz zgodnie
z naszą główną zasadą dyskutowane przy okazji spotkań z branżą. Wszyscy
zainteresowani mogli zabrać głos w dyskusji nad ich kształtem, a
propozycje były wnikliwie analizowane.
Nie uważam, że brak jest jednoznacznych i logicznie
uzasadnionych zapisów. Stale analizujemy regulacje dotyczące rynku usług
turystycznych w krajach Unii Europejskiej. Należy podkreślić, iż w ramach
dorobku legislacyjnego Unii Europejskiej funkcjonują jedynie regulacje
dotyczące organizowania imprez turystycznych, jak m.in. dyrektywa 90/314,
nie ma natomiast regulacji obejmujących zagadnienia w zakresie wymogów co
do wyposażenia hoteli i kwalifikacji personelu hotelarskiego. Wspomniane
kwestie są indywidualnie regulowane przez państwa członkowskie, często
nawet nie w formie wymagań administracyjnych, narzuconych przez państwo,
ale w formie wytycznych samorządu gospodarczego, który w wielu państwach
zachodnioeuropejskich stanowi bardzo silne lobby kształtujące wymagania w
przedmiotowym zakresie.
Sformułowane zostały także wytyczne Światowej Organizacji
Turystyki (WTO), lecz są one dalece bardziej restrykcyjne, zwłaszcza w
zakresie wyposażenia hoteli, kwalifikacji osób zatrudnionych w hotelu niż
te, przyjęte w polskich regulacjach.
Pominięcie wielu uwarunkowań wynikających z geograficznego
położenia obiektów hotelowych (np. czynników dotyczących ich
funkcjonalności w górach, nad jeziorami, morzem itp.).
Pomijanie w przepisach kategoryzacyjnych wymagań
wynikających ze specyficznego położenia niektórych obiektów hotelarskich
(np. w górach, nad jeziorami, nad morzem) jest konsekwencją przyjęcia w
ustawie jednolitego modelu kategoryzacji dla całego kraju. Dlatego
wymagania regionalne świadomie są w systemie eliminowane. Takie też
podejście stosowane jest powszechnie w krajach Unii Europejskiej.
Nadanie niewspółmiernie wysokiej - do stanu faktycznego -
rangi przepisom dotyczącym obsługi osób niepełnosprawnych. Sugeruje to, że
znakomita większość gości hotelowych to osoby sprawne inaczej.
Ocena, czy ranga przepisów dotyczących dostosowania
obiektów hotelarskich do potrzeb osób niepełnosprawnych jest zbyt wysoka,
wymaga uwzględnienia wielu okoliczności. Obowiązujące obecnie przepisy
Prawa budowlanego wymagają projektowania wszystkich tego typu obiektów w
sposób uwzględniający potrzeby osób niepełnosprawnych, niemniej przepisy
te wymagają uzupełnienia w zakresie specyficznych elementów wyposażenia,
którymi Prawo budowlane się nie zajmuje. Rzeczywistym problemem jest
dostosowanie do potrzeb osób niepełnosprawnych obiektów już istniejących,
przy projektowaniu i budowie których problemu tego nie uwzględniono.
Dostosowanie takich obiektów w pełnym zakresie przewidzianym Prawem
budowlanym jest często niemożliwe lub ekonomicznie nieuzasadnione. Dlatego
w rozporządzeniu z 2001 r. określono dla obiektów starszych wymagania
ograniczone. Ponadto przyjęto zasadę, że nie wymaga się dostosowywania
tzw. innych obiektów, substandardowych, które nie używają nazw rodzajowych
i oznaczeń kategorii prawnie chronionych, a dodatkowo wyłączono z
obowiązku dostosowywania obiekty małe do 50 jednostek mieszkalnych.
Dostosowywanie obiektów do potrzeb niepełnosprawnych nigdy
zapewne nie będzie ekonomicznie uzasadnione nie tylko w hotelarskie, ale
także w komunikacji, handlu, usługach i nawet administracji. Jednak wydaje
się ono konieczne jako wyraz niedyskryminacji dużej grupy społecznej i
odzwierciedlenie istotnej zmiany kulturowej, która dokonała się w kilku
ostatnich latach na naszych oczach. Dostępne szacunki mówią o ok. 6 mln
osób z różnym stopniem upośledzeń w Polsce (stanowi to ok. 14%
społeczeństwa), wliczając w to ograniczenia w poruszaniu się, osoby
niedowidzące i niedosłyszące. W tzw. większym stopniu niepełnosprawności
pozostaje w Polsce ok. 1,7 mln osób (4% społeczeństwa), przy czym na
wózkach porusza się ok. 100 tys. osób. Szacunki te wskazują, że jakkolwiek
niepełnosprawnym daleko do większości, to nie można ich problemów pominąć.
Duża część osób niepełnosprawnych to osoby starsze, które wraz ze zmianami
kulturowymi, charakterystycznymi dla społeczeństw rozwiniętych, coraz
częściej uczestniczą w turystyce.
Nie można zgodzić się z konkluzją interpelacji, jakoby
istnienie systemu standaryzacji w obecnym kształcie przynosiło więcej
szkody niż pożytku w zakresie świadczenia usług hotelarskich. Trudno
oczywiście dokonać pomiaru tych szkód i pożytków, ale należy zwrócić
uwagę, że obecny system standaryzacji jest szczególnie atrakcyjny dla
przedsiębiorców małych, niezależnych, inwestujących w pojedyncze obiekty
hotelarskie. Dzięki temu systemowi uzyskują możliwość promowania swojego
obiektu w zakresie jakości w stopniu porównywalnym z korzyściami, jakie
przynosi wykorzystywanie znaku towarowego sieci hotelowych, ale
nieporównanie taniej. Polski system kategoryzacji odbierany jest jako
ograniczenie w większym stopniu przez duże korporacje opierające się na
ustalonej renomie swoich sieci hotelowych, dla których spełnianie
niektórych wymagań naszego systemu wydaje się niepotrzebne, bowiem nie
przynosi im dodatkowych bezpośrednich korzyści marketingowych. W tym
zakresie uwagi takich przedsiębiorców także są uwzględniane w pracach nad
zmianami polskiego systemu kategoryzacji, jednak bez naruszania jego
podstawowych założeń wdrażanych od wielu lat.
Nowelizacja zarówno ustawy o usługach turystycznych, jak i
przepisów wykonawczych do tej ustawy nie tylko jest rozważana, ale
znajduje się w zaawansowanej fazie realizacji. Dla przygotowywanego
rządowego projektu zmiany ustawy przyjęto jako podstawowe założenie
ograniczenie tych wymagań stawianych przedsiębiorcom turystycznym, które
mogą być pominięte bez zagrożenia podstawowego celu ustawy - ochrony
klienta. Natomiast nowelizacja rozporządzenia w sprawie obiektów
hotelarskich wynika z realizacji m.in. postulatów branży hotelarskiej,
wynikających przede wszystkim z pogarszającej się koniunktury na rynku
usług turystycznych i hotelarskich, zmierza także do eliminowania wymagań
mniej istotnych oraz przewiduje dłuższe okresy dostosowawcze w przypadku
zmieniających się wymagań. W odniesieniu do obydwu aktów prawnych
przeprowadzono bardzo pogłębione konsultacje.
Sygnały społeczne, które legły u podstaw interpelacji
panów posłów zostały już być może w toku tych konsultacji zgłoszone i
uwzględnione w projektach, jednak minister gospodarki z zainteresowaniem
przyjmie wszelkie konkretne informacje i postulaty, które pozwolą
sformułować przepisy w sposób lepiej realizujący cele ustawy.
Czy monitorowane są: realizacja ustawy o usługach
turystycznych i wynikające z tej ustawy przepisy wykonawcze?
Na podstawie rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia
20 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania ministra
gospodarki minister stał się organem właściwym do spraw turystyki, jako
jednym z działów administracji rządowej. Podstawowym zadaniem ministra
gospodarki wynikającym z tego faktu jest monitorowanie realizacji zadań
związanych z funkcjonowaniem ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach
turystycznych (DzU z 2001 r. nr 55, poz. 578). Minister gospodarki
dokonuje oceny funkcjonowania sektora usług turystycznych oraz podejmuje
działania mające na celu ochronę konsumentów usług turystycznych.
Z chwilą wejścia w życie ustawa o usługach turystycznych
jest w sposób ciągły monitorowana. Informacje o stanie wdrażania ustawy są
pozyskiwane od wojewodów i po uzupełnieniu informacjami z Departamentu
Turystyki wykorzystywane są do przygotowywania informacji o stanie
realizacji zadań wynikających z ustawy o usługach turystycznych.
Informacje takie przekazywane były m.in. na posiedzenia sejmowej Komisji
Kultury Fizycznej i Turystyki, a także w przypadku przygotowanego w 2001
r. ˝Raportu o stanie turystyki w latach 1998-2000˝ - na posiedzenie Rady
Ministrów. Dane takie wykorzystywane są przede wszystkim do bieżącej oceny
sytuacji na rynku usług turystycznych przez ministra gospodarki.
Monitorowanie realizacji zadań wynikających z
funkcjonowania ustawy o usługach turystycznych przez ministra gospodarki
następuje poprzez:
-
rozpatrywanie odwołań od decyzji wojewodów w sprawach
dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez organizatorów
turystyki i pośredników turystycznych, pilotów wycieczek i przewodników
turystycznych oraz w sprawach spełniania przez obiekty hotelarskie wymagań
co do wyposażenia, kwalifikacji personelu i zakresu świadczonych usług,
- prowadzenia Centralnego Rejestru Zezwoleń na działalność
organizatorów turystyki i pośredników turystycznych,
- wykonywanie czynności kontrolnych w stosunku do
podmiotów świadczących usługi turystyczne,
- prowadzenie rejestru i rozpatrywanie skarg konsumentów
na działalność przedsiębiorców sektora turystycznego,
- upowszechnianie informacji nt. przepisów prawnych
regulujących kwestię prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na
świadczeniu usług turystycznych,
- prowadzenie korygujących działań legislacyjnych
związanych z funkcjonowaniem ustawy o usługach turystycznych.
11. Zadania ministra gospodarki wynikające z postępowania
administracyjnego w II instancji.
W związku z postępowaniem administracyjnym przeprowadzanym
w II instancji minister gospodarki jako organ wyższego stopnia w sprawach
z zakresu działalności organizatorów turystyki i pośredników
turystycznych, pilotów wycieczek, przewodników turystycznych oraz w
sprawach związanych z zaszeregowaniem obiektów hotelarskich do
poszczególnych rodzajów i kategorii rozpatruje odwołania od decyzji
wojewodów. Minister gospodarki przygotowuje także odpowiedzi na skargi
wniesione przez podmioty świadczące usługi turystyczne do Naczelnego Sądu
Administracyjnego.
Decyzje ministra gospodarki dotyczące działalności
organizatorów turystyki i pośredników turystycznych odnoszą się głównie do
kwestii odmowy udzielenia przez wojewodę zezwolenia na ww. działalność z
powodu braku spełnienia określonych w ustawie o usługach turystycznych
wymogów dotyczących kwalifikacji zawodowych oraz doświadczenia osób
wskazanych do kierowania działalnością przedsiębiorstwa czy też braku
odpowiedniego zabezpieczenia finansowego. Kontrola instancyjna decyzji
wojewodów wydawanych w związku z realizacją ustawy dotyczy także spraw
związanych z procesem zaszeregowania obiektów hotelarskich do
poszczególnych rodzajów i kategorii, jak również nadawania uprawnień
pilotom wycieczek i przewodnikom turystycznym.
Poniżej przedstawiam wybrane dane w tym zakresie za lata
2000 - I kwartał 2002:
Liczba decyzji wydanych w 2000 r. przez ministra w
sprawach dotyczących:
- organizatorów turystyki i pośredników turystycznych - 32
- pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - 224
- zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych
rodzajów kategorii - 18
Ogółem - 274
Liczba odpowiedzi na skargi udzielonych przez ministra w
2000 r. w sprawach dotyczących:
- organizatorów turystyki i pośredników turystycznych - 3
- pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - 16
- zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych
rodzajów kategorii - 1
Ogółem - 20
Liczba decyzji wydanych w 2001 r. przez ministra w
sprawach dotyczących:
- organizatorów turystyki i pośredników turystycznych - 37
- pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - 161
- zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych
rodzajów kategorii - 26
Ogółem - 224
Liczba odpowiedzi na skargi udzielonych przez ministra w
2001 r. w sprawach dotyczących:
- organizatorów turystyki i pośredników turystycznych - 12
- pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - 37
- zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych
rodzajów kategorii - 5
Ogółem - 54
Liczba decyzji wydanych do dnia 20 marca br. przez
ministra w sprawach dotyczących:
- organizatorów turystyki i pośredników turystycznych - 3
- pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - 11
- zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych
rodzajów kategorii - 5
Ogółem - 19
Liczba odpowiedzi na skargi udzielonych przez ministra do
dnia 20 marca br. w sprawach dotyczących:
- organizatorów turystyki i pośredników turystycznych - 0
- pilotów wycieczek i przewodników turystycznych - 2
- zaszeregowania obiektów hotelarskich do poszczególnych
rodzajów kategorii - 1
Ogółem - 3
1.2. Prowadzenie Centralnego Rejestru Zezwoleń na
działalność organizatorów turystyki i pośredników turystycznych.
Prowadzenie Centralnego Rejestru Zezwoleń umożliwia stałe
monitorowanie legalności działania przedsiębiorców, w tym analizowanie
informacji o ograniczeniu zakresu zezwolenia lub jego cofnięciu, o
zawieszeniu lub zaprzestaniu działalności objętej zezwoleniem, o otwarciu
i zakończeniu likwidacji, a także analizowanie ważności zabezpieczeń
finansowych (daty upływu ważności umowy gwarancji bankowej, gwarancji
ubezpieczeniowej lub ubezpieczenia na rzecz klientów).
Prowadzenie tego rejestru polega przede wszystkim na:
- dokonywaniu wpisów do rejestru na podstawie ostatecznej
decyzji o udzieleniu, ograniczeniu zakresu lub cofnięciu zezwolenia na
prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie organizowania imprez
turystycznych lub pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o
świadczenie usług turystycznych,
- udzielaniu informacji objętych wpisem do rejestru
każdemu, kto o takie informacje poprosi w odniesieniu do wskazanego w
zapytaniu przedsiębiorcy,
- potwierdzeniu odpisem księgi rejestrowej w formie
wydruku komputerowego zmian w rejestrze, które każdorazowo są przesyłane
zainteresowanemu przedsiębiorcy i wojewodzie udzielającemu zezwolenie.
Głównym celem prowadzenia tego rejestru jest zapewnienie
konsumentom usług turystycznych możliwości łatwego uzyskiwania informacji
o legalności działania przedsiębiorców oraz wysokości posiadanych przez
nich zabezpieczeń finansowych, ich aktualności oraz możliwości ubiegania
się o wypłatę środków.
Na dzień 1 lutego br. w Centralnym Rejestrze Zezwoleń
zarejestrowane były 3804 podmioty posiadające zezwolenie na działalność
organizatora turystyki i pośrednika turystycznego.
1.3. Wykonywanie czynności kontrolnych w stosunku do
przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne.
Ustawa o usługach turystycznych wyposażyła ministra
gospodarki w uprawnienia kontrolne w stosunku do podmiotów świadczących
usługi turystyczne, obejmujące ocenę zgodności prowadzonej działalności z
wymogami ww. ustawy. Podstawę prawną kontroli stanowi art. 9 ust. 1 ustawy
o usługach turystycznych. Na podstawie upoważnienia ministra gospodarki nr
6 z dnia 28.09.2001 r. oraz upoważnienia nr 13/2001 z dnia 16.10.2001 r.
Zespół Kontrolny Ministerstwa Gospodarki przeprowadził w 2001 r. kontrole
u wybranych przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne.
Przedmiotem kontroli było zbadanie prawidłowości
prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej w zakresie
objętym zezwoleniem pod kątem przestrzegania przepisów ustawy o usługach
turystycznych. W toku czynności kontrolnych badano m.in. następujące
zagadnienia.
- Ważność zezwolenia oraz kwalifikacje osoby kierującej
działalnością zakładu głównego.
- Aktualne zabezpieczenie finansowe.
- Przestrzeganie warunków wykonywania działalności
gospodarczej, określonych ustawą o usługach turystycznych, obejmujących
m.in.:
- treści zawarte w materiałach informacyjnych,
prospektach, folderach i innych formach ofert,
- zgodność treści umów o świadczenie usług turystycznych z
art. 14 ust. 2 ustawy.
- Umowy agencyjne zawarte z innymi przedsiębiorcami.
W wyniku kontroli Zespół Kontrolny stwierdził występowanie
pewnych uchybień w przestrzeganiu przepisów prawnych regulujących kwestie
prowadzenia działalności gospodarczej w sektorze usług turystycznych.
W związku z powyższym na podstawie art. 9 ust. 3 oraz art.
9 ust. 2 ustawy o usługach turystycznych minister gospodarki wystąpił do
wojewody właściwego ze względu na siedzibę przedsiębiorcy jako organu
właściwego do udzielenia, odmowy udzielenia, cofnięcia i ograniczenia
zezwolenia na działalność organizatora turystyki i pośrednika
turystycznego, z prośbą o wezwanie przedsiębiorców do usunięcia tych
nieprawidłowości pod rygorem cofnięcia lub ograniczenia zakresu
zezwolenia.
1.4. Prowadzenie rejestru oraz rozpatrywanie skarg
klientów na działalność przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne.
Monitorowanie sytuacji na rynku usług turystycznych odbywa
się także poprzez analizę skarg wpływających do Ministerstwa Gospodarki.
Zdecydowana większość z nich to skargi od klientów biur podróży dotyczące
nienależytego wykonania umowy o świadczenie usług turystycznych oraz
związanych z tym roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W przypadkach tych
minister gospodarki na podstawie art. 232 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2000 r. nr 98, poz.
1071) przesyła w załączeniu wg kompetencji wynikających z ustawy z dnia 29
sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (DzU z 2001 r. nr 55, poz. 578)
skargi właściwym wojewodom, jednocześnie prosząc o poinformowanie o
sposobie załatwienia sprawy.
Skargi dotyczą m.in. następujących kwestii:
- roszczeń kontrahentów w stosunku do biur podróży,
- udzielania błędnej informacji turystycznej,
- sposobu wyboru oferty w przetargu na organizację
wypoczynku,
- przeprowadzania egzaminów na przewodników przez urzędy
wojewódzkie.
Z rejestru skarg prowadzonego w Ministerstwie Gospodarki
wynika, iż:
- w 1999 r. do Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki
wpłynęło 156 skarg,
- w 2000 r. do Ministerstwa Transportu i Gospodarki
Morskiej, a od połowy roku do Ministerstwa Gospodarki wpłynęło 90 skarg,
- w 2001 r. do Ministerstwa Gospodarki wpłynęło 75 skarg,
- do dnia 20 marca br. do Ministerstwa Gospodarki wpłynęły
3 skargi.
Skargi te zostały rozpatrzone albo poprzez przesłanie wg
kompetencji do właściwych organów lub celem ustosunkowania się do
zgłoszonych zarzutów albo bezpośrednio poprzez udzielenie odpowiedzi.
1.5. Upowszechnianie informacji nt. przepisów prawnych
regulujących kwestie prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na
świadczeniu usług turystycznych.
Od chwili uchwalenia ustawy o usługach turystycznych
minister gospodarki zajmuje się także upowszechnianiem przepisów ustawy.
Główne działania to:
- organizowanie warsztatów szkoleniowych z zakresu
przepisów ustawy dla urzędników urzędów wojewódzkich realizujących zadania
wynikające z ustawy,
- organizowanie szkoleń z zakresu przepisów ustawy dla
przedstawicieli turystycznego samorządu turystycznego,
- umieszczenie informacji na internetowych stronach
Ministerstwa Gospodarki,
- udział pracowników Ministerstwa Gospodarki w seminariach
i konferencjach w charakterze prelegentów.
Minister gospodarki dofinansowuje także zadania z dotacji
budżetowej jednostkom spoza sektora finansów publicznych podejmującym
działania mające na celu poprawę konkurencyjności polskiej oferty
turystycznej na rynku międzynarodowym i krajowym. W ramach dotacji
celowych minister gospodarki dofinansowuje m.in. następujące zadania:
- szkolenie kadr dla turystyki, w tym pracowników firm
hotelarskich,
- ocena standardu bazy campingowej i ważniejszych pól
biwakowych oraz jakości świadczonych usług,
- szkolenie w zakresie poprawy jakości usług przez małe
przedsiębiorstwa turystyczne,
- podsumowanie na szczeblu centralnym Ogólnopolskiego
Współzawodnictwa Schronisk Młodzieżowych,
- szkolenie dotyczące kategoryzacji dla potrzeb Polskiej
Federacji Turystyki Wiejskiej Gospodarstwa Gościnne.
1.5. Korygujące działania legislacyjne związane z
funkcjonowaniem ustawy o usługach turystycznych.
Stałe monitorowanie realizacji zadań wynikających z
funkcjonowania ustawy o usługach turystycznych inspiruje zmiany
legislacyjne mające na celu znoszenie barier hamujących rozwój
przedsiębiorczości w Polsce, jak również gwarantujące skuteczniejszą
ochronę interesów konsumenta.
W toku działań związanych z oceną funkcjonowania ustawy
Ministerstwo Gospodarki w połowie 2001 r. rozpoczęło konsultacje z
przedstawicielami turystycznego samorządu gospodarczego. W odpowiedzi na
liczne głosy przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne wyrażające
potrzebę zmiany niektórych postanowień ustawy we wrześniu 2001 r.
ministerstwo przystąpiło do prac nad jej kolejną nowelizacją. Przewidywane
zmiany mają na celu usunięcie barier hamujących rozwój istniejących
przedsiębiorstw i tworzenie nowych firm w sektorze turystycznym.
Ograniczenie formalności polegać będzie przed wszystkim na zmniejszeniu
obciążeń finansowych dla przedsiębiorców zarówno z tytułu opłat
urzędowych, jak i z tytułu ponoszonych kosztów organizacyjnych związanych
z postępowaniem administracyjnym.
Cel ten zostanie osiągnięty m.in. poprzez:
- istotne ograniczenie okoliczności, w których
przedsiębiorca zmuszony jest ubiegać się o decyzję administracyjną o
zmianie zezwolenia, co jest możliwe dzięki szczegółowemu określeniu treści
decyzji w sprawach zezwoleń na działalność organizatorów turystyki i
pośredników turystycznych,
- skreślenie z listy rodzajów obiektów hotelarskich pól
biwakowych, dzięki czemu przedsiębiorcy zamierzający świadczyć usługi w
tym zakresie nie będą zmuszeni ubiegać się o decyzje wojewody, a jedynie
ograniczą się do zgłoszenia obiektu w gminie,
- wprowadzenie w art. 39 ust. 1a-1d rozwiązania
postulowanego przez przedsiębiorców inwestujących w nowe obiekty
hotelarskie, polegającego na wydawaniu promesy zaszeregowania budowanego
obiektu do rodzaju i kategorii, co pozwala prowadzić niezbędną na rynku
turystycznym promocję obiektu już w okresie jego budowy i oddawania do
eksploatacji, a w obecnym stanie prawnym było często przyczyną obchodzenia
prawa.
1. Konkluzje.
Minister gospodarki monitoruje realizację zadań
wynikających z funkcjonowania ustawy o usługach turystycznych we
współpracy z wojewodami. Wojewodowie jako organy właściwe w sprawach
dotyczących udzielania zezwoleń na działalność organizatorów turystyki i
pośredników turystycznych, nadawania uprawnień pilotom wycieczek i
przewodnikom turystycznym i w sprawach zaszeregowywania obiektów
hotelarskich do poszczególnych rodzajów i kategorii oraz wyposażone w
szerokie uprawnienia kontrolne w stosunku do podmiotów świadczących usługi
turystyczne mają dokładny obraz sytuacji istniejącej na rynku
turystycznym. Minister dokonuje oceny funkcjonowania sektora usług
turystycznych, w tym zgodności prowadzonej przez przedsiębiorców
świadczących usługi turystyczne działalności gospodarczej z obowiązującym
prawem, w oparciu o informacje napływające z urzędów wojewódzkich.
Jednocześnie minister gospodarki ściśle współpracuje z wojewodami w celu
sprawowania wnikliwego nadzoru nad podmiotami świadczącymi usługi
turystyczne w zakresie przestrzegania przez nich przepisów ustawy o
usługach turystycznych. Dane pochodzące z urzędów wojewódzkich zostały
m.in. wykorzystane w trakcie opracowania ˝Raportu o stanie turystyki w
latach 1998-2000˝ oraz ˝Informacji o realizacji w roku 2001 zadań
wynikających z funkcjonowania ustawy o usługach turystycznych˝.
Obowiązująca od 1 lipca 1998 r. ustawa o usługach
turystycznych służy kształtowaniu się standardów postępowania w relacjach:
przedsiębiorca świadczący usługi turystyczne - klient. Ustawa gwarantując
pewne minimum jakości usług turystycznych zabezpiecza podstawowe interesy
konsumentów. Wciąż jednak, jak dowodzą wyniki kontroli i treść skarg na
działalność podmiotów świadczących usługi turystyczne, poszanowanie dla
wymogów przez prawo nałożonych, jak również świadomość własnych uprawnień
z tego prawa wynikających są wśród społeczeństwa zbyt niskie. Pomimo
upowszechniania wiedzy z zakresu prawa gospodarczego, w tym ustawy o
usługach turystycznych, poprzez wspieranie ze środków budżetowych
Ministerstwa Gospodarki szkoleń i konferencji, nadal poziom wiedzy jest
niedostateczny. W związku z powyższym istnieje potrzeba dalszego
upowszechniania wiedzy w tym zakresie.
Intensyfikacja działań kontrolnych dokonywanych przez
ministra gospodarki oraz wojewodów, jak również dalsze upowszechnianie
przepisów ustawy o usługach turystycznych służyć będą eliminowaniu
zjawiska nieuczciwej konkurencji, zwiększaniu ochrony konsumentów oraz
przyczynią się do poprawy wizerunku Polski jako kraju przyjaznego turystom
i posiadającego infrastrukturę turystyczną odpowiadającą standardom
europejskim. Działania kontrolne wojewodów oraz ministra właściwego do
spraw turystyki są bowiem jednym z najskuteczniejszych narzędzi realizacji
celów ustawy o usługach turystycznych.
Jakie wnioski wynikają z dotychczas stosowanych przepisów
i ewentualnego monitoringu w zakresie funkcjonowania obiektów hotelarskich
i innych obiektów, w których świadczone są usługi hotelarskie?
W związku z monitorowaniem wdrażania przepisów ustawy o
usługach turystycznych i stąd wynikającą potrzebą dokonania zmiany zapisów
przystąpiono w II połowie 2001 r. do kolejnej nowelizacji przepisów
dotyczących usług hotelarskich. Podstawowym założeniem przygotowywanej
nowelizacji rozporządzenia ministra gospodarki z dnia 13 czerwca 2001 r. w
sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone
usługi hotelarskie, jest wprowadzenie zmian, które ułatwią podejmowanie i
prowadzenie działalności gospodarczej, w szczególności w sytuacji
spowolnienia wzrostu gospodarczego w Polsce oraz niepomyślnej koniunktury
gospodarczej na świecie.
Zakres nowelizacji przedmiotowego rozporządzenia
uwzględnia także ochronę interesów tych przedsiębiorców, którzy ponieśli
już nakłady na podniesienie standardu swoich obiektów i chcieliby z
nakładów tych skorzystać w uczciwej konkurencji z innymi przedsiębiorcami.
Praktycznym celem obecnej nowelizacji jest także
ułatwienie i uproszczenie stosowania ustawy przez organy administracji
oraz usunięcie przepisów, które powodują zbyt szeroką ingerencję
administracji w rynek usług turystycznych.
Przedstawione założenia wyrażone są w szczególności w
rezygnacji ze zbytniej formalizacji postępowania kategoryzacyjnego oraz
wydłużenia okresu dostosowawczego dla przedsiębiorstw turystycznych
umożliwiającego spełnienie wymagań wprowadzonych przez znowelizowane
rozporządzenie. Należą do nich m.in.:
- zastąpienie obowiązku dołączania do wniosku kategoryzacyjnego szeregu dokumentów potwierdzających kwalifikacje
personelu przez możliwość wglądu do takich dokumentów podczas dokonywania
oceny obiektu;
- rezygnacja z możliwości ustalania przez wojewodę
kwestionariusza ankiety dołączanej do wniosku, stwierdzającej stopień
spełnienia przez obiekt hotelarski wymagań dla rodzaju i kategorii, o
które ubiega się wnioskodawca;
- wydłużenie okresu dostosowawczego do nowych wymagań do
dwóch lat od czasu wejścia w życie rozporządzenia, a w przypadku obowiązku
dostosowania obiektu do potrzeb osób niepełnosprawnych wydłużenie okresu
dostosowawczego do dnia 1 stycznia 2005 r.;
- złagodzenie minimalnych wymagań, w szczególności w
zakresie kwalifikacji zawodowych personelu obiektów hotelarskich.
Ponadto wprowadzono szereg zmian łagodzących dotychczasowe
przepisy, ujętych w załącznikach do przedmiotowego rozporządzenia. W wielu
punktach szczegółowych sformułowano także wymagania w sposób alternatywny,
z możliwością drobnych odstępstw, bez zagrożenia jednego z celów tej
regulacji, jakim jest ustalenie jednolitych standardów usług hotelarskich,
na poziomie zbliżonym do tych występujących w szczególności w krajach Unii
Europejskiej.
Projekt rozporządzenia był kilkakrotnie konsultowany ze
stowarzyszeniami zrzeszającymi przedsiębiorców świadczących usługi
hotelarskie. W procesie konsultacji uwzględnione zostały liczne opinie
stowarzyszeń samorządu zawodowego zrzeszających przedsiębiorców
świadczących usługi hotelarskie i usługi turystyczne: Polskie Zrzeszenie
Hoteli, Polskie Stowarzyszenie Hotelarstwa i Turystyki, Prestige Hotels,
Polska Izba Turystyki, Regionalne Izby Turystyki, Polskie Towarzystwo
Turystyczno-Krajoznawcze, Polska Federacja Turystyki Wiejskiej
˝Gospodarstwa Gościnne˝ i inne. Ponadto projekt rozporządzenia
konsultowany był z urzędami wojewódzkimi wdrażającymi bezpośrednio jego
przepisy w życie.
Zakładamy, że wejście w życie rozporządzenia wpłynie także
pozytywnie na rynek pracy. Uprości procedurę dokumentowania wykształcenia
i praktyki przez personel obiektów hotelarskich w trakcie postępowania
kategoryzacyjnego. Ponadto złagodzenie wymagań co do wykształcenia i
praktyki w stosunku do personelu obiektów hotelarskich, takich jak hotele
i motele ułatwi przedsiębiorcom zatrudnianie w nich personelu.
Skutkiem zmian w rozporządzeniu może być pośredni
pozytywny wpływ na rozwój regionalny poprzez uproszczenie procedur
kategoryzacyjnych, w szczególności stosunku do obiektów ubiegających się o
zaszeregowanie do rodzaju hotel, motel i pensjonat, dzięki czemu większa
liczba ww. obiektów będzie mogła je uzyskać, a tym samym gwarantować
klientom tych obiektów standaryzowany poziom usług hotelarskich.
Wynikiem zmian wprowadzonych przez rozporządzenie będzie
także, obok złagodzenia niektórych wymagań co do wyposażenia i zakresu
świadczonych usług w stosunku do hoteli, moteli i pensjonatów, złagodzenie
minimalnych wymagań w zakresie wykształcenia i praktyki w stosunku do
personelu ww. kategoryzowanych obiektów hotelarskich, a także uproszczenie
sposobu ich dokumentowania w trakcie procedury przeprowadzania
zaszeregowania do rodzaju i nadawania kategorii lub przeprowadzania
kontroli.
Zmieniają się regulacje prawne i uwarunkowania ogólne
prowadzenia działalności gospodarczej w sferze usług turystycznych, a w
tym chociażby postęp technologiczny i dlatego należy mieć na uwadze
konieczność weryfikacji wymagań. Prowadzone dotychczas nowelizacje
uwzględniały powyższe uwarunkowania, jak również presję części środowiska
hotelarskiego. Obniżenie wymagań może jednak działać na niekorzyść
przedsiębiorców. W latach 70. branża hotelarska nie była przygotowana do
świadczenia usług hotelarskich na odpowiednim poziomie. Nie miały z tym
problemu wchodzące na rynek polski sieci hotelowe, natomiast mieli i mają
problem w świadczeniu usług na dobrym poziomie niektórzy gestorzy bazy
noclegowej. Nie w pełni też wszyscy rozumieją postępującą coraz ostrzejszą
konkurencję na rynku usług hotelarskich wymuszającą oferowanie usług na
coraz wyższym poziomie przy jak najniższej cenie. Przy otwartej gospodarce
rynkowej, w przededniu przystąpienia Polski do Unii Europejskiej nie mogą
liczyć na sukces finansowy ci przedsiębiorcy (na szczęście coraz mniejsza
jest ich liczba), którzy kierują się odwrotną zasadą. Ponadto rynek i tak
w sposób bezwzględny pokazuje, że niezwykle istotny jest odpowiedni poziom
i standard świadczonych usług. Warto także podkreślić, że jedną z przyczyn
relatywnie małego zainteresowania Polską od strony turystycznej jest
stosunkowo niski standard bazy hotelowej i świadczonych usług, wysokie
ceny, a dotyczy to zwłaszcza hoteli jedno-, dwu- i trzygwiazdkowych.
Dotychczasowe stosowanie przepisów nasuwa następujące
wnioski:
- podstawową barierą we wdrażaniu systemu standaryzacji
obiektów hotelarskich okazuje się niespełnianie przez przedsiębiorców
hotelarskich wymagań wynikających z przepisów odrębnych - przede wszystkim
wymagań Prawa budowlanego, w tym brak dokumentacji budynków, pozwoleń na
ich użytkowanie, książek obiektów i protokołów kontroli technicznych: w
rozporządzeniu ministra gospodarki z 2001 r. stworzono dodatkowe
możliwości dokumentowania stanu technicznego budynków, co pozwoli na
przyspieszenie wdrażania sytemu standaryzacji obiektów,
- nazwy rodzajowe i oznaczenia kategorii obiektów
hotelarskich są postrzegane przez przedsiębiorców hotelarskich jako duża
wartość marketingowa, czego ubocznym skutkiem jest stosowanie
niedozwolonych praktyk w zakresie nazewnictwa obiektów wprowadzającego
klientów w błąd co do ich rodzajów i kategorii,
- uzasadnione jest utrzymanie dobrowolnego systemu
kategoryzacji opierającego się na podziale obiektów na standardowe,
korzystające z nazw rodzajowych prawnie chronionych i oznaczeń kategorii,
i inne, substandardowe, korzystające z innych nazw rodzajowych.
Minister
Jacek Piechota
Warszawa, dnia 25 marca 2002 r.
źródło: Sejm RP, Interpelacje i
zapytania poselskie
[hotelarze.pl] |